在“提升土地政策在产业结构调整中的作用”方面，这份报告建议“在上海市开展国家战略性产业项目协议出让试点，支持高科技产业的发展”。

　　在“保障房地产市场健康平稳发展”方面，该报告建议“加大房地产持有环节成本，遏制投机需求”。而在此之前，上海曾一度传出酝酿出台“房产保有税”。

　　国土资源部上海调研组

　　国土资源部上海调研组分三个小组，赴上海9个有耕地的区县中有代表性的6个区——浦东、闵行、宝山、松江、青浦和金山开展调研。调研主题围绕土地政策如何推进产业结构调整、房地产市场平稳健康发展和统筹城乡发展等三个问题。

　　调研组就此与相关部门和单位作了深入探讨，达成如下共识：

　　一方面，土地政策的刚性和柔性要结合起来。经济发展的好不好与土地的科学管理和节约集约利用有很大关系。目前，上海正处于经济转型、产业结构调整的关键时期，上海的国家级经济技术开发区引进战略性新兴技术，代表中国参与世界范围内激烈的经济竞争，需要创新研发企业供地方式，在土地政策上给予更大扶持。

　　另一方面，土地政策要支持经济社会发展，适应产业结构调整的需要。高科技产业用地要慎重定位，在土地政策上应给予特殊扶持。上海在节约集约用地、探索产业用地退出机制等方面都有比较成功的做法，要进一步总结和探索。同时，要把政策调整的重点放在支持调结构方面，争取更多先行先试的政策。

　　问题所在

　　推进城乡建设用地增减挂钩政策有难度，新农村建设和小城镇建设用地监管亟须严格规范。

　　上海在全国经济社会发展格局中具有举足轻重的地位，未来十几年上海将加快实现“四个率先”、“四个中心”的战略目标。2010年是上海经济环境最为复杂的一年：外需不振可能持续较长时间，对经济外向度高的上海未来经济增长构成压力。同时，某些结构性问题更加突出，高新技术产业化短期内难见成效，资源环境的承载力接近极限。上海不仅面对办好世博会的重大考验，也要面对率先转变发展方式的重大考验，还要面对解决新形势下民生和社会管理复杂难题的重大考验。上海的土地供需形势将更为严峻，2020年建设用地规模基本确定，按近年用地速度计算发展空间不够。

　　除土地供需矛盾尖锐、耕地占补平衡形势严峻外，上海反映较多的还有以下三个方面问题：

　　其一，土地政策在促进发展方式转变和产业结构调整方面的引导作用不够。

　　首先，“2.5产业”适用土地政策不明晰。从产业的功能上看，介于第二产业和第三产业之间的“2.5产业”既有核心技术产品研发、生产的第二产业特征，又有办公、服务、贸易的第三产业特征。这些产业定位模糊，无法确认用地性质是工业、科研教育还是商业用地，导致用地政策缺位。

　　其次，规范工业用地改变用途行为难度大。张江高科技园区东区有部分企业结构调整，拟由工业用地转为工业服务业，面积0.9平方公里。金桥开发区金桥集团“十一五”期间开始对部分多层厂房进行升级改造，以适应研发、销售服务、服务外包的需要，约有11.5万平方米工业厂房要进行改造。如何结合实际落实现行政策，高效规范地管理工业用地改变用途行为，基层执行层面难度较大。

　　再其次，工业用地招拍挂政策与产业扶持的区域发展战略存在矛盾。一些开发区认为，国家实行工业用地招拍挂政策以来，加大了战略新兴产业项目落地难度。招拍挂出让追求价高者得，且出让程序复杂、周期长，加上获取土地的不确定性，导致一些重大产业项目放弃进驻上海。

　　最后，产业用地周期与土地出让年期不对应，土地收回难度大。上海普遍按工业最高年期50年出让土地，大部分产业生命周期短于出让年期。由于利益机制的存在，企业在产业生命周期结束后不愿退出土地，影响土地节约集约利用和产业更新换代。

　　其二，政府对土地出让收入依赖程度较高，房地产占固定资产投资比重过大，地价、房价上涨过快，而且成因复杂，隐患重重。

　　房地产市场在金融危机冲击的大环境下，之所以能够结束一年多的深度调整现持续回暖，主要原因有三个：一是宽松的货币政策和积极的财政政策；二是刚性需求的集中释放和投资需求的快速增长；三是房地产市场的周期性调整结束。

　　房地产投资的快速发展推动了投资的持续增长，拉动经济快速走出金融危机低谷，但不断增加的房地产比重加大了房地产投资萎缩时对投资总量的影响，对经济的持续增长也形成一定压力和风险，不利于固定资产结构的优化和可持续发展。虽然上海市保障性住房建设有了实质性的启动，但其在整个住房结构中所占的比重仍然偏低，保障性住房缺口使广大中低收入者的住房需求尚未得到有效缓解，而部分高收入阶层拥有多套住房，导致投资性和投机性需求旺盛，消费过度。

　　其三，推进城乡建设用地增减挂钩政策有难度，新农村建设和小城镇建设用地监管亟须严格规范。

　　根据部市合作备忘录，上海市正在松江、青浦两区开展城乡建设用地增减挂钩试点。试点中存在三个问题：一是缺乏整合，政策可操作性不强。上海市政府、发改委、农委和国土部门各自或联合出台了有关新农村建设、小城镇建设和城乡建设用地增减挂钩的文件，各项政策的制定角度不同。宅基地置换、小城镇试点、土地整治等工作均以城乡建设用地增减挂钩政策工具为抓手，但由于各项政策没有整合，导致操作层面存在一定困难。二是配套政策不完善，利益分配不明确。农户、村组、乡镇及区级财政四者之间的利益协调机制尚未建立。拆旧成本的日益增加以及未来土地出让收益的不确定性，使利益分配难以准确预计和平衡，相关财政政策难以出台。三是成本高，资金平衡难。农户的小城镇保险、拆旧地块的土地整理复垦、建新地块的征地补偿、安置房建设等方面的资金需求大。在实际操作中，过于倚重土地出让收入来平衡资金，难度大。